突发公共卫生事件协同治理的生成逻辑与实践机

田玉麒，男，吉林大学行政学院讲师,博士后研究人员，博士。主要研究方向:政治学理论、中国政府与政治。

张贤明，男，吉林大学行政学院教授,博士生导师，教育部长江学者特聘教授，博士。主要研究方向:政治学理论、中国政府与政治。

一、问题提出与理论视角

人类社会走向现代化的进程中，不仅伴随着进步与发展，还潜伏着风险和威胁。正如德国学者乌希里尔·贝克所言：“生产力在现代化进程中的指数式增长，使风险和潜在自我威胁的释放达到了前所未有的程度。”(1)乌尔里希·贝克：《风险社会：新的现代性之路》，张文杰、何博闻译，南京：译林出版社，2018年，第3页。在诸多风险和威胁中，由鼠疫、霍乱等重大疫情引致的突发公共卫生事件尤为突出，很大程度上扰乱社会发展的正常秩序，严重损害经济发展，甚至影响着国家兴衰。需要注意的是，在追求现代性的进程中，随着社会流动性的加强，突发公共卫生事件的传播速度与影响范围必然快速扩大，尤其是“在一个资本与商品自由流通的星球上，任何一处地方所发生的事必然对其余地方人民的生活方式(或者他们期望的生活方式)产生影响。……没有任何事物能在真正意义上(或长时间地)对其他事物无动于衷”。(2)齐格蒙特·鲍曼：《流动的时代：生活于充满不确定性的年代》，谷蕾、武媛媛译，南京：江苏人民出版社，2012年，第7页。由于突发公共卫生事件的流动性、扩散性等特征，其影响范围往往突破地理疆界和行政区划的限制，波及主体也更加多样性和多元化。

可以说，突发公共卫生事件的影响是整体性的、全方位的，是对国家治理体系和治理能力的考验。一方面，突发公共卫生事件考验着国家现代医学和公共卫生体系。近年来，突发公共卫生事件的发生概率不断增加，表现类型也更加复杂。尤其是由SARS病毒、新型冠状病毒等引发的新型传染性疾病给现代医学和公共卫生体系带来极大挑战。此种类型的突发公共卫生事件往往由新型病毒引起，使医学科研人员在查找其宿主源头、确定其生物特征、传播机制等问题时面临挑战；此种类型的突发公共卫生事件通常具有传播速度快、感染范围广、防控难度大等特征，短时间内感染人数急剧增加，医疗系统负载过重，使人民群众身体健康和生命安全面临严重威胁。另一方面，突发公共卫生实践也考验着国家的应急管理和社会治理体系。自2003年SARS事件以来，我国逐步开始重视应急管理体系建设，针对突发公共卫生事件制定了相应的法律法规和应急条例。但从国家治理体系和治理能力现代化的角度看，当前我国应急管理体系建设仍处在转型期，还有一系列的问题留待解决。比如，突发公共卫生事件发生之后，我们既要面对科研攻关、患者救治等科学和医疗问题，还需要面对疫情防控、物资调配等应急管理问题，以及社会稳定、经济生产等一系列社会治理问题，这无疑是对应急管理和社会治理体系的大考。正因如此，突发公共卫生事件的应对，既需要政府部门的有效决策、医疗部门的科学诊治，又需要市场部门的努力生产、人民群众的积极配合；既需压实属地管理的主体责任，又需要其他不同地方政府、职能部门的协调合作。因此，如何建立起能够有效应对突发公共卫生事件的治理体系或治理机制成为亟须回答的问题。

协同治理是变革时代反思传统治理模式和治理理论基础上应对复杂性和不确定性公共问题的实践探索与理论创新。随着后工业社会的来临，现代社会越来越呈现出复杂化和不确定性等特征，诸多棘手问题的出现远远超出了单一组织或部门的能力承受范围，呼唤多元主体共同参与；而且，这些棘手问题通常发生在不同的区域之间，呈现出跨域性特征，需要协调不同的行政疆域。在这样的背景之下，协同治理应运而生，作为一种新的治理模式以应对复杂性公共问题，在越来越多的政策领域如生态环境保护、公共服务供给以及公私教育合作等发挥作用。所谓协同治理，是指“通过建立、指导、促进和监督跨部门的组织安排来解决单一组织或公共部门难以解决的公共政策问题的整个过程。这些安排的特点在于来自两个或者更多部门——公共部门、营利性和非营利性机构——的自主实体共同努力、互相期望和自愿参与，以便利用各自的独特属性和资源”。(3)邓穗欣、丹尼尔·马兹曼尼安、湛学勇：《理性选择视角下的协同治理》，见敬乂嘉主编：《网络时代的公共管理》，上海：上海人民出版社，2011年，第7页。由此观之，协同治理作为一种治理形态，实现了价值理性和工具理性的有机统一。首先，协同治理针对对象是公共问题和公共事务，目的在于维护公共利益、增进公共价值。其次，协同治理体现了主体的多元化，无论是公共部门，还是非政府组织都可以成为治理行动的参与者；同时，通过多元主体的参与有助于实现优势互补、资源整合，保证治理效能。

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