国内高尔夫产业政策变迁及原因研究

1 高尔夫运动及产业概况

多数人倾向于认可现代高尔夫运动起源于欧洲的苏格兰地区，迄今约600 年时间。经过数百年发展，高尔夫已和足球、网球一起，被誉为当今世界最有魅力的三大运动和体育支柱产业。从全球范围看，以高尔夫赛事为核心，包括球场设计与建造、球具及服装生产与贸易、旅游、房地产等相关的高尔夫产业链已然形成，并在很多国家特别是发达国家的国民经济中占据着重要地位。相较西方较长的高尔夫运动及产业发展历程，我国高尔夫运动及产业的发展起步晚、底子薄，但是发展速度较快，对国民经济的贡献也日渐显著。但是，我国高尔夫产业发展并不顺利，特别是在球场建设方面。

2 高尔夫相关的政策性文件梳理与研究

为全面了解我国政府出台的高尔夫相关政策和法规，本文选取全面涵盖法律法规和司法案例等法律信息的智能型法律信息检索平台“北大法宝”进行信息查询。通过该平台，搜索包含关键词“高尔夫”的行政法规及规范性文件，查询到直接由国务院颁布的行政法规1 份，国务院规范性文件22 份（其中由国务院直接发布17 份，国务院办公厅发布5 份），司法解释10份，部门规章257 份，党内法规3 份。另查询到地方规范性文件20 份，其他工作文件65 份。通过对国务院发布的行政法规、规范性文件和部分地方规范性文件梳理和分析，可大致确定我国政府对高尔夫产业特别是球场建设项目的态度。

2.1 第一阶段（1984-1992 年）：支持发展阶段

查询结果表明，自1984 年中山温泉高尔夫球会（新中国成立以后我国大陆地区的首家高尔夫球会）开业以后，国务院直到1992 年10 月才首次发布与高尔夫球相关的政策性文件。1992 年10 月4 日，国务院以规范性文件形式连续发布10 份批复，同意建立大连金石滩等11 个国家旅游度假区，这11 个国家旅游度假区中除福建武夷山和三亚亚龙湾未明确包括高尔夫球场外，其余10 个旅游度假区均包括高尔夫球场项目的规划与建设，这也是我国较早具有合法手续的10 个高尔夫球场，具体情况参见表1。

从10 份文件可见，当初建设高尔夫球场均没有提及不能使用耕地，也没有提及缴纳耕地使用税。1984-1992 年期间，我国的球场数量稳步增加，到1992 年年底已有16 家高尔夫球场开业。由此可见，1992 年以前，我国在政策上对高尔夫球场建设上总体持支持和鼓励态度。

2.2 第二阶段（1993-2003 年）：限制发展阶段

1993 年起，国务院及其部委、地方政府都相继出台规范性文件以强化对高尔夫球场项目建设的管理。部分规范性文件名称、发文号等信息参见表2。

1993 年8 月16 日，国务院批转国家计委《关于加强固定资产投资宏观调控具体措施的通知》明确规定，“对不符合国家产业政策、资金来源不落实、建设条件不具备、市场前景不明的在建高尔夫球场，停缓建设，且不宜新建”，“对所有在建固定资产投资项目进行一次审核排队，予以清理……（五）存在上述问题的高档宾馆、写字楼、高档别墅、度假村和跑马场、高尔夫球场等项目”，“跑马场、高尔夫球场等项目不宜再新建”。

1995 年5 月26 日，国务院发布规范性文件《国务院关于严格控制高档房地产开发项目的通知》，严格控制高档房地产开发项目的审批，特别提及“严格禁止新上高尔夫球场、仿古城、游乐宫等项目”。

2002 年3 月4 日，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于〈外商投资产业指导目录〉的复函》，限制外商投资产业目录包括高尔夫球场的建设、经营。除国务院外，党内法规、部门规章等也对高尔夫项目做出了特别的限制性规定，部分文件信息参见表3。

表1 国务院1992 年批复同意建立的11 个国家旅游度假区名录

表2 1993 年-2003 年间颁布的国务院规范性文件

表3 1993 年-2003 年间颁布的相关党内法规、规范性文件及部门规章

1997 年5 月18 日，中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》规定，“五、加强对国有土地资产的管理……严格控制征用耕地出让土地使用权。禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场、仿古城、游乐宫、高级别墅区等高档房地产开发建设”；“六、加强土地管理的执法监督检查……全面清理整顿经营性房地产开发项目（包括高尔夫球场等）用地。对未按审批权限依法办理审批手续的用地，要逐个依法清理检查。对未按照合同规定期限进行开发的土地，也要依法清理检查，属于农田的，必须限期恢复农业用途。”由此可见，1997 年开始，对高尔夫用地类型的要求不断提高，严禁占用耕地等优质土地。

文章来源：《资源与产业》 网址: http://www.zyycyzz.cn/qikandaodu/2021/0611/1582.html